Mouvement pour les villes ⁽¹⁾

Projet de territoire Suisse

Prise de position à l'occasion de la consultation lancée le 21 janvier 2011 par l'Office fédéral du développement territorial (ARE) au nom de l'organisation tripartite:

• Confédération suisse
• Conférence des gouvernements cantonaux et Conférence suisse des directeurs cantonaux des travaux publics, de l'aménagement du territoire et de l'environnement
• Union des villes suisses et Association des Communes Suisses.

Résumé du Projet

Le Projet de territoire Suisse (ci-après PTS) se conçoit comme un guide et une aide à la décision, comme la base de décision politique commune des trois niveaux de l'Etat. Il ne constitue pas un instrument nouveau et ne remplace pas les plans directeurs cantonaux. Il s'inscrit dans la continuité des « Grandes lignes de l'organisation du territoire suisse » de 1996. Pour élaborer ce projet, dix-neuf forums de discussion ont été organisés dans toutes les parties du pays.

Le projet repose sur certains grands principes. L'urbanisation future doit être canalisée sur les zones déjà construites. Il s'agit de mettre un terme au mitage du paysage et du territoire et de créer des cœurs urbains. Il faut ménager les ressources naturelles et favoriser une utilisation efficace de l'énergie. Il faut optimiser les systèmes de transports et mieux les coordonner avec le développement de l'urbanisation.

Il s'agit aussi de promouvoir la compétitivité du pays en misant sur son polycentrisme (villes de taille moyenne, centres ruraux et touristiques, etc.). Les espaces métropolitains de Zürich, de Bâle et du Bassin lémanique ainsi que la région de la ville fédérale sont appelés à jouer le rôle de « locomotives » du polycentrisme suisse.

Le projet propose d'orienter le développement territorial vers des espaces fonctionnels appelés territoires d'action. Il en distingue douze classés parmi les espaces métropolitains, réseaux de villes petites et moyennes et espaces alpins. Chacun de ces territoires comporte des atouts et des forces spécifiques. Le projet présente chacun de ces territoires et les défis qu'il lui faut relever. Il conviendra de surmonter les modes de penser sectoriels et de privilégier une approche orientée vers le projet, interdisciplinaire et suprarégionale.

Un constat s'impose: malgré les dispositifs légaux et institutionnels (LAT, politiques sectorielles, etc.) le pays continue de se développer de manière peu conforme aux objectifs fixés (utilisation mesurée du sol, organisation rationnelle du territoire) et au développement durable : consommation d'espace, mitage du territoire, réseaux de transports saturés, décalages entre espaces vitaux ( ?) et économiques.

Le Projet appelle à une Suisse diverse, solidaire et compétitive. Le pays doit constamment s'adapter au contexte général politique, technique et financier, en mutation permanente, et faire preuve d'un sens de l'innovation exceptionnel, condition pour maintenir sa position face à une concurrence internationale accrue. La structure économique de la Suisse est axée sur ses espaces métropolitains.

La Suisse doit conserver son haut niveau de diversité spatiale, économique et culturelle. La solidarité passe par la péréquation réciproque des charges et des avantages.

Une gestion efficace du territoire passe par une utilisation mesurée des réserves de terrains à bâtir. Des mesures ciblées doivent être mises en place pour empêcher la thésaurisation de terrains à bâtir et assurer l'alimentation du marché foncier.

Le projet prône une action concertée entre tous les acteurs publics concernés. Il s'agit notamment de simplifier les structures institutionnelles, par exemple en instaurant des conférences régionales, des collaborations intercommunales ou des fusions de communes, des collaborations plus étroites entre villes et communes.

Considérations complémentaires

Dans une « Information générale concernant le projet de territoire Suisse » datée du 21 janvier 2011, l'Organisation tripartite « Projet de territoire Suisse » rappelle les éléments principaux du projet mais ajoute aussi quelques éléments qui ne figurent pas dans le document principal. Parmi ceux-ci, quelques paragraphes ne manquent pas d'intérêt. Il s'agit ainsi de prévenir les tendances centralisatrices. «Le développement futur de la Suisse se situe entre le positionnement international des espaces métropolitains et le développement qui en découle dans les autres espaces. Il s'agit de renforcer la compétitivité des sites à rayonnement international sans porter atteinte à la qualité de vie qui y règne, tout en luttant contre les tendances centralisatrices trop fortes».

Concernant les mutations sociales et démographiques, il est relevé que la croissance démographique ne devrait ralentir qu'à long terme, pour finir par plafonner vers 2055.

Ultérieurement, l'évolution démographique se stabiliserait. Cette augmentation sera sans doute principalement imputable à l'immigration. La part des personnes âgées dans la population continuera d'augmenter. Dans certaines régions, on trouvera des logements inoccupés. Le marché du logement devrait en outre se voir confronté à une demande toujours plus diversifiée. La ségrégation sociale pourrait s'accentuer sous l'effet de la pression économique, de la qualité du milieu et des préférences liées au statut social.

Concernant la mobilité, on relève que celle-ci va continuer à croître. Les restructurations d'entreprises ont notamment des répercussions considérables sur la mobilité des personnes et des biens. Le polycentrisme de la Suisse exige un réseau de transports de haut niveau.

Enfin, concernant l'urbanisation, les objectifs restent les mêmes : dans les cœurs urbains, densifier sans perdre en qualité, freiner l'étalement urbain dans les périphéries, renforcer la compétitivité des centres touristiques, maintenir emplois et population dans les espaces ruraux périphériques.

Le projet est accompagné de quatre cartes dont la plus intéressante (Carte no1) est intitulée : «Rester compétitif, favoriser la cohésion et encourager les partenaires en maintenant un développement territorial polycentrique ». Cette carte indique notamment les Espaces métropolitains (Zürich, Bâle et le Bassin lémanique), la Région de la ville fédérale, les Territoires d'action marqués par des villes de petite et moyenne dimension et les Territoires d'action à caractère alpin.

Remarques

Ce projet se place dans la continuité des grands principes de l'aménagement du territoire en Suisse : respect d'un fédéralisme égalitaire, équilibre entre les régions, décentralisation concentrée, polycentrisme. Par rapport aux Grandes lignes de 1996, il introduit une différenciation entre espaces métropolitains et réseaux de villes de petite et moyenne dimension. Un nouveau concept apparaît : les territoires d'action qui « constituent de grandes unités fonctionnelles composées de régions d'une certaine étendue et dotées d'une certaine cohésion, étroitement interdépendantes les unes des autres du point de vue spatial, voire politique ».

Le débat de ces dernières années sur l'aménagement du territoire en Suisse a été marqué par deux ouvrages qui ont clairement influencé ce projet.

Publié en 2006, l'ouvrage du Studio Basel de l'Ecole polytechnique fédérale de Zürich «La Suisse - Portrait urbain» ⁽¹⁾ se base sur une analyse statistique, phénoménologique et perceptive de la Suisse. Il établit une relation entre identité et représentation mentale du territoire. Critiquant la représentation « officielle » qui définit le territoire par ses agglomérations et qui opère une distinction entre l'urbain et « le reste », il propose une typologie qui définit cinq catégories de territoires : les régions métropolitaines, les réseaux de villes, les zones calmes, les « alpin resorts » et les friches alpines.

Son analyse repose sur trois hypothèses :

1. Toute la Suisse est urbanisée. La distinction territoires urbains/ruraux n'est plus pertinente

2. Il y a en Suisse des territoires qui se sont développés à des vitesses différentes. Les différences augmentent. Elles représentent un potentiel, une possibilité, une chance

3. On peut définir une Suisse à cinq vitesses, modèle de développement qui cible sur les différences.

Se référant à la théorie de Henri Lefebvre sur l'espace urbain, les auteurs proposent trois notions clés pour son analyse : les réseaux, les frontières, les différences. La combinaison de ces trois critères permet de déterminer différentes formes de l'urbain et leurs modes d'expression. « Ce ne sont ni la grandeur, ni la densité, ni l'hétérogénéité qui donnent à la ville sa particularité mais la qualité des éléments actifs et les processus d'interaction quotidiens ».

Un autre point de vue sur l'avenir du territoire suisse apparaît dans l'ouvrage Stadtland Schweiz ⁽²⁾ publié en 2005 sous les auspices de la Fondation Avenir suisse, « think tank »qui réunit quatorze des plus grandes multinationales du pays. Cet ouvrage relève que, depuis longtemps, les trois régions métropolitaines de Zürich, Genève/Lausanne et Bâle sont les trois centres de gravitation du pays, pôles stratégiques dans lesquels vivent et travaillent plus de la moitié des suisses. Les frontières institutionnelles internes et nationales ne correspondent plus aux espaces fonctionnels et multipolaires. Les cantons constituent aujourd'hui un frein à la formation de grandes agglomérations capables d'être concurrentielles au plan international. Pour les auteurs, la distinction traditionnelle ville/campagne ne traduit plus la réalité. Le concept « Stadtland » exprime cette remise en cause. Les anciennes questions telles que « où est le centre? », « où est la périphérie? », « où est la ville ?», « où est la campagne? » sont dépassées, en particulier dans les territoires de l'économie globalisée. Les instruments de l'aménagement du territoire comme le plan directeur cantonal ou les plans d'affectation sont dépassés. Aujourd'hui, aucune agglomération et aucune région métropolitaine en Suisse n'atteint la taille limite nécessaire pour défendre sa place dans la concurrence internationale.

Dans sa synthèse finale, ce document suggère notamment de favoriser les densités, de concentrer les infrastructures, de favoriser les coopérations ou fixer des stratégies d'incitations économiques et fiscales. Mais la préoccupation principale apparaît clairement au cours de la lecture : maintenir la capacité concurrentielle de la place économique suisse. Au-delà, aucune proposition innovante et aucun projet de territoire.

Objections et lacunes

En principe, un projet de territoire s'élabore à partir d'un diagnostic qui devrait révéler forces, faiblesses et potentiels basés sur des critères et indicateurs clairement identifiés. Ici, les seuls éléments problématiques relevés sont la consommation d'espace, le mitage du territoire, les réseaux de transports saturés et les décalages entre espaces vitaux et économiques.

Une fois de plus, on déplore une forme d'urbanisation diffuse et destructrice sans en rechercher les causes. Cela porterait en effet le débat sur deux questions tabou : la propriété privée du sol et l'autonomie communale.

Les valeurs libérales-productivistes déterminent l'orientation du projet : s'adapter aux mutations sociales et économiques, promouvoir la compétitivité, orienter le développement territorial vers des espaces fonctionnels, s'appuyer sur la dynamique des espaces métropolitains. Si les objectifs sont fixés : utiliser le territoire de manière mesurée, stopper l'extension de l'urbanisation, densifier, les moyens ne le sont pas. Aucune action des pouvoirs publics n'est envisagée qui pourrait entraîner une limitation des droits de propriété et une maîtrise de terrains stratégiques par les collectivités. Tout au plus, « des mesures ciblées doivent être mises en place pour empêcher la thésaurisation de terrains à bâtir et assurer l'alimentation du marché foncier ». Il faut relever ici que des moyens existent qui permettent aux collectivités publiques une maîtrise du foncier, comme par exemple le droit de superficie qui découple la propriété du sol et la propriété des bâtiments et installations. Ce droit a été largement utilisé par exemple dans le canton de Genève dans les années 50 pour contrôler l'aménagement des zones industrielles et réduire les coûts d'implantation des entreprises.

La question de l'autonomie communale n'est pas abordée. Pour mieux orienter l'urbanisation, il suffit de simplifier les structures institutionnelles et favoriser les collaborations intercommunales et les fusions de communes.

Cependant les auteurs de La Suisse - Portrait urbain affirment que la thèse centrale de leur livre est : « La commune est la cellule de base de l'urbanité suisse ». Ils disent clairement que l'autonomie communale, défendue avec autant d'obstination, a été une des raisons principales de la forme actuelle du processus d'urbanisation en Suisse. Il apparaît ainsi évident que cette problématique ne peut être occultée.

Laisser libre cours aux forces du marché, c'est laisser s'accentuer les divisions économiques et sociales de l'espace. Actuellement le processus concentration-dispersion renforce la domination des grands centres sur les périphéries. Les déséquilibres et les ségrégations spatiales s'accentuent. Rejet des habitants vers les périphéries et crise du logement en sont des manifestations. Ces problèmes ne sont pas abordés dans ce projet.

Les processus de globalisation et de déterritorialisation/reterritorialisation en cours produisent un territoire fragmenté et segmenté sous forme d'un archipel, figure d'un ordre discontinu, mais non sans logique, que Jean Viard décrit notamment dans son ouvrage La société d'archipel ou les territoires du village global ⁽³⁾ .

Cette forme est en rupture autant avec le radio-concentrique qu'avec le polycentrisme, illusion de duplication du centre, d'égalité et d'homogénéité.

L'approche proposée par le Projet de territoire Suisse donne une vision d'un territoire national homogène, bien délimité par ses frontières, continu, hiérarchisé et structuré sur le polycentrisme. Ainsi ce projet veut ignorer le territoire tel qu'il est.

Le modèle d'organisation du territoire proposé, produit d'une vision dépassée, ne peut être qu'inopérant. Il nie les rapports de domination en vigueur sous le néo-libéralisme. A l'opposé, le modèle du rhizome, proposé notamment par Deleuze et Guattari dans Mille plateaux ⁽⁴⁾ et repris par l'équipe de l'Atelier Christian de Portzamparc pour Le Grand Paris ⁽⁵⁾ , représente une « figure pour agir » en phase avec les transformations actuelles du territoire : système en chaîne, non centré, non arborescent, non hiérarchisé, basé sur les principes de connexion et d'hétérogénéité.

Ce modèle ouvre la perspective pour un projet de territoire alternatif s'appuyant sur les nouvelles réalités sociales et spatiales.

Conclusion

Le « Projet de territoire suisse » soumis à consultation s'inscrit dans une réalité historique dont il est partie prenante : la faillite d'un système de développement appelé libéral-productiviste, qui détruit les personnes, leur vie en société aussi bien que leur environnement. En ce qui concerne le territoire, le rapport territorial libéral-productiviste consacre la domination sans partage du capital financier et conduit à une polarisation sans précédent des richesses dans les centres des métropoles. C'est là que se situe le pôle réel de décision qui règle aussi bien la vie des populations que leur répartition sur le territoire.

Le « Projet de territoire suisse » prétend proposer des lignes directrices pour l'aménagement du territoire national. En réalité, il n'en est rien car il ne propose aucun moyen, qu'il soit législatif, réglementaire ou institutionnel, pour mettre en œuvre les principes qu'il défend. Par conséquent, ce n'est qu'un discours idéologique visant à faire croire au public que l'Etat fédéral gère la situation alors qu'en réalité c'est le marché libre et concurrentiel, c'est-à-dire les puissances financières dominantes, qui « fait » l'aménagement du territoire.

Le « Projet de territoire suisse » est donc un mensonge.

Enfin, il faut relever que la démarche suivie est très critiquable. Le document efface toute la richesse des débats qui ont eu lieu dans les forums. Les nombreuses idées qui y ont surgi ne sont pas rapportées. La démarche aboutit finalement à un document très structuré qui écrase le débat.

L'élaboration d'un Projet de territoire suisse devrait au contraire faire état des débats et, au-delà des acteurs institutionnels et aux lobbies bien en place, impliquer les mouvements sociaux dans toute leur diversité.

Proposition

Nous proposons d'élaborer un autre projet de territoire Suisse qui s'appuie sur une interprétation de l'analyse du document « La Suisse, portrait urbain » ⁽¹⁾ dont nous reconnaissons la pertinence de l'analyse. La carte des potentiels urbains de la Suisse met en évidence son caractère urbain et l'existence des différences. Aux scénarios du futur possible nous ajoutons celui de l'affirmation d'une Suisse avec trois métropoles : Zurich, Bâle et Genève. Zurich, la métropole helvétique en Suisse, Bâle et Genève, des métropoles transfrontalières de Suisse.

Nous étayons également nos propositions à partir des thèses développées dans la recherche FNRS sur la ville ⁽⁶⁾ et des travaux de l'INURA ⁽⁷⁾ .

Pour nous, un projet de territoire doit se fonder sur les droits démocratiques fondamentaux des populations qui l'habitent. Notamment, ce sont :

• Le droit à la ville
• Le droit au travail et à sa juste rémunération
• Le droit au logement
• Le droit à l'éducation
• Le droit à la santé.

Tous ces droits sont violemment attaqués par le libéral-productivisme et leur dégradation actuelle est telle que la dignité de la personne humaine est bafouée. C'est la raison pour laquelle les populations du Maghreb, du Mashrek et de l'Europe méridionale (Grèce, Espagne) prennent la rue et réclament un changement non seulement de régime politique mais aussi de système économique.

D'ailleurs, les propositions contenues dans le « Projet de territoire suisse » ignorent superbement ces conditions élémentaires de vie des gens. Il n'en parle pas, et surtout pas des atteintes que le libéral-productivisme leur fait subir. Aucune des propositions qu'il contient ne vise à changer ou améliorer cette situation.

Au contraire, nous disons qu'un aménagement du territoire qui respecte la vie sociale des habitants et défend leurs droits démocratiques doit se donner les moyens de stopper la destruction de la vie sociale et de l'environnement auxquelles conduit le libéral-productivisme. Ces moyens existent ! Ils ont pour nom :

• La remise en cause de la toute puissance des cantons en matière d'aménagement du territoire
• La suppression de l'autonomie communale
• La municipalisation du sol
• L'intégration des fonctions économiques et sociales sur le territoire.

Bien entendu, ces objectifs appellent des modifications légales et constitutionnelles.

Parmi celles-ci, nous souhaitons, à titre d'exemple, mentionner la réforme du Conseil des Etats. Cette chambre parlementaire créée au 19e siècle afin de protéger les minorités campagnardes contre la majorité des villes, symbolise l'image réactionnaire d'une Suisse où la nature représente le référent omniprésent et valorisé tandis que l'urbanisation du pays apparaît comme une menace et un danger (la nature pure et belle, la ville lieu de toutes les turpitudes et des excès). Cette imagerie véhiculée par le capitalisme naissant dès le 18e siècle perdure encore aujourd'hui, contre l'évidence de l'évolution historique et de la réalité présente.

Lorsqu'une institution n'est plus adaptée à la réalité, il faut la changer !

Ainsi, le Conseil des Etats devrait être remplacé par une nouvelle instance à créer, qui devrait représenter les nouvelles entités territoriales issues d'un large débat démocratique et participatif dans tout le pays et de projets de territoires pérennes. Ces entités territoriales comprendraient :

• Les régions métropolitaines de Zurich, Bâle et Genève ; les deux dernières, transfrontalières, devraient inclure des représentants des populations des parties allemandes et françaises des métropoles, selon un mode de désignation à définir. Afin de confirmer le caractère urbain et la position internationale de la Suisse, les élus des métropoles devraient être représentés de manière prépondérante dans l'instance ;
• Les territoires organisés autour des réseaux de villes, s'appuyant en particulier sur Berne et Lausanne ; les villes du Tessin associant les populations italiennes ;
• Les autres espaces en particulier alpins.

Voici quelques idées que nous proposons pour un débat sur un projet de territoire alternatif ouvert à tous les mouvements sociaux qui revendiquent le droit à la ville.